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新時代立法工作的創新之舉

作者:法制日報   來源:黃宇菲  時間:2019-04-04

編者按:國務院批復同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃后,對原萊蕪市法規如何處理,山東省人大常委會法工委提出了處理建議,全國人大常委會法工委同意了處理建議。4月2日,《法制日報》刊發了全國人大常委會法工委憲法室專門為此撰寫的文章。

濟南萊蕪行政區劃調整中原萊蕪市兩地方性法規的處理模式為今后其他地方處理此類問題提供了先例,為立法制度作出了創制性發展。

2019年1月,國務院批復同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃,撤銷萊蕪市,將其所轄區域劃歸濟南市管轄;設立濟南市萊蕪區,以原萊蕪市萊城區的行政區域為萊蕪區的行政區域;設立濟南市鋼城區,以原萊蕪市鋼城區的行政區域為鋼城區的行政區域。兩市合并引起社會各界熱議,但多數是從城市空間規劃、產業結構調整、經濟總量增長、省內區域經濟協調發展等角度出發,進行論證與展望。同時,有一個舉動可能不為人所關注,但對于地方立法工作來說,卻是一種創新和發展?!?/p>

立法法修改和憲法修改帶來新的實踐課題

2015年3月立法法修改,賦予了設區的市人大及其常委會對城鄉建設與管理、環境?;?、歷史文化?;さ確矯嫻氖孿鈧貧ǖ胤叫苑ü嫻娜?。2018年憲法修正案也對設區的市立法權作出了規定。2015年8月,萊蕪市成為山東省首批新獲地方立法權的市,濟南、萊蕪兩市合并前,已制定《萊蕪市制定地方性法規條例》《萊蕪市鋼結構建筑應用促進條例》《萊蕪市既有多層住宅增設電梯規定》等6件地方性法規。兩市合并后,萊蕪市已經出臺的地方性法規何去何從,成為地方立法的新課題。

基于萊蕪市已經被撤銷不再存在的現實,皮之不存毛將焉附,萊蕪市的地方性法規自然也就失去了存在的基礎,應當廢止。這是處理萊蕪市已有地方性法規的一個基本原則。鑒于原萊蕪市的行政區域整體納入濟南市,原萊蕪市的地方性法規可以由新成立的濟南市人大或其常委會決定廢止,并根據立法法的規定,報山東省人大常委會批準。如果事情到此為止的話,這個新課題還不算棘手。

不過,回顧原萊蕪市制定的地方性法規,值得稱道的是《萊蕪市鋼結構建筑應用促進條例》《萊蕪市既有多層住宅增設電梯規定》兩部針對性、實效性很強的法規。今年3月李克強總理在政府工作報告中就提出,支持城鎮老舊小區加裝電梯和無障礙環境建設。據了解,原萊蕪市早在兩年多前就開展了既有建筑增設電梯立法,在全國地方立法中是第一例??梢運?,兩部法規針對屬于地方性事務、需要制定地方性法規的事項,立足于本地實際和問題,具有鮮明的地方特色,解決了本地人民群眾關心的現實問題。在兩市合并中的關鍵問題是,在原濟南市是兩部法規所涉事項相關立法的,如果簡單廢止這兩項法規,將造成地方立法規范性的“斷檔”,已經生效的規范和措施又失效,依據法規所作的行政行為、民事行為等可能會變成效力待定甚至失效,影響法律關系的穩定和法規的權威。如何合法、合理、科學、有效地解決這個立法銜接問題,擺在了立法工作者面前。

在全國人大常委會法工委和山東省人大常委會法工委的指導下,濟南市人大常委會對萊蕪市地方性法規進行梳理,區分不同情況作出處理。一種情況是原濟南市已有類似規定的,由新的濟南市人大常委會決定廢止,并報省人大常委會批準,包括《萊蕪市制定地方性法規條例》《萊蕪市城市市容管理條例》等4件法規。另一種情況是地方特色比較突出的,為了保證法律規范適用的連續性和穩定性,在原法規基礎上,作出小幅修改,并報省人大常委會批準,包括《萊蕪市鋼結構建筑應用促進條例》和《萊蕪市既有多層住宅增設電梯規定》。修改主要在兩方面,一是將法規名稱中的“萊蕪市”修改為“濟南市”;二是將適用范圍限定于濟南市萊蕪區、鋼城區,即限定于原萊蕪市的行政區劃??梢運?,這一處理辦法,是極具智慧的,也是具有開創性和示范性的。

依法立法,依法律的精神和原則立法

全面依法治國的重要內容之一,就是推進科學立法、民主立法、依法立法。隨著中國特色社會主義步入新時代,全面深化改革不斷推進,全國人大和地方各級人大面臨的各類新問題、新情況、新課題越來越多,依法辦事、依法處理、依法立法是一條最基本的原則,也是不可逾越的紅線,但機械地理解法律、教條地執行法律,帶來的法律效果和社會效果往往適得其反。這就需要人大工作者、立法工作者從更高的視角看待“依法”,在更深的層次理解“依法”,以更實的腳步踐行“依法”,用更加智慧的方式創制性地運用法律。

首先,要深刻理解賦予設區的市立法權的背景。我國地域廣闊,城市眾多,對城鄉建設管理的事項,很難做到一部法律“一竿子插到底”。這就要發揮中央與地方兩個積極性,地方立法權應運而生。賦予所有設區的市立法權,是全面深化改革的必然結果和要求,也是提升立法針對性、可執行性的必然結果和要求。原萊蕪市的兩法規,經實踐證明質量很高、效果很好,符合中央對地方立法的期待,也契合憲法和立法法的精神;同時還對山東省其他城市,甚至全國其他城市都有借鑒意義。對于這樣的基層立法,切不可一廢了之。

其次,要維護地方立法的嚴肅性、穩定性和權威性。沒有規矩不能成方圓,法是國家權力的體現,由國家強制力保障實施,是具有高度可信賴利益的制度。原萊蕪市兩法規,切入點小而精準,重視立法效果,反映群眾意愿、得到群眾擁護。如果因為修改、廢止法規不夠嚴肅,造成依據法規所存在的關系、利益受到中止甚至損害,那必將大大損害地方性法規的信賴利益,折損法治的威信。

第三,要正確理解上下級人大關系,維護法制統一。我國采用統一的、多層次的立法體制,中國特色社會主義法律體系中,以憲法為統帥,形成了國家法律、行政法規、軍事法規、兩級地方性法規、經濟特區法規、自治條例和單行條例、部門規章和地方政府規章等不同的立法,分層、分類地調整著不同的社會關系。對于如何保障法律體系的統一性,立法法規定了備案審查制度。但備案審查,始終是一種事后審查,類似于保障法律體系統一性的“被動安全”機制。雖然非常必要,但也存在風險。根據我國憲法和法律規定,上下級人大之間不是領導與被領導的關系,但全國人大常委會承擔保證法制統一的職責,地方人大及其常委會也負有保證憲法、法律、行政法規在本行政區域內遵守和執行的職責。因此,在立法工作中,由全國人大常委會及其法制工作機構對地方立法的程序、技術、條文內容等加強指導,能有效提高立法質量,也能建立起保障法制統一的“主動安全”機制,是符合憲法和法律精神的。

應當說,在處理萊蕪市兩法規的過程中,新時代立法人開動腦筋、有勇有謀,勇于擔當、求真務實,有著極強的開拓意識、責任意識。這一處理模式為今后全國其他地方處理此類問題提供了先例,為立法制度作出了創制性的發展。在新時代的立法工作中,面對新情況新問題,立法人應當牢固樹立“四個意識”,提高政治站位、拓寬法律視野,為全面深化改革、全面建成小康社會,建設社會主義現代化強國貢獻法治力量。

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