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濰坊:建立地方立法智庫 支持地方立法工作

作者:楊小龍   來源:濰坊市人大常委會法制工作委員會  時間:2019-04-30

立法智庫,即立法智囊機構、智囊團,是指由專家或專家機構組成的多學科的,根據立法者的需要,為立法者出謀劃策、判斷運籌的公共研究服務機構。濰坊市人大常委會法工委在借鑒外地經驗的基礎上,按照上級有關利用外腦支持立法的要求,依托黨委機關、政府部門、高等院校、中介機構等黨政、社會資源,建立地方立法智庫,充分發揮其在理論研究和決策咨詢方面的作用,靈活采取多種形式,在立法咨詢、法條修改、項目論證、效果評估、人才培養等多個領域開展合作,支持濰坊市地方立法工作,提高地方立法質量,極大地提升了濰坊市地方立法的科學化、民主化水平。

智庫建設的必要性

實現民主立法、開門立法的有效形式。現代立法被稱為“陽光下的事業”,民主立法、開門立法是開展立法活動的一個基本要求,即社會各界、人民群眾能夠通過多種途徑參與立法活動,表達訴求和主張,影響立法決策。建立立法智庫,通過立法咨詢、評估、論證等形式征求法律實務界、理論界精英的意見,是貫徹立法為民要求,實現民主立法、開門立法的有效形式。特別值得強調的是,利用智庫建設形成的立法資源,進行的各種征集立法意見和建議的過程及其結果,與一般意義上的征求社會意見(如填寫調查問卷,發布公告等)相比,具有明顯的精英化的特征,對于立法活動的借鑒參考意義尤為直接和重要。

尋求立法“最大公約數”的必然要求。法律是社會行為規則。規則要想管用,從根本上講,在于得到社會公眾的一致認可和遵守。一部公眾愛戴、遵守的良法,一定是一部取得社會共識的法律。一次成功的立法,也一定是一次求同存異、求得公眾訴求“最大公約數”的活動。通過智庫的運作,地方立法可以更好地廣開言路、集思廣益,聽取、收集各種利益訴求與主張,觀察、了解各方的博弈與沖突,尋找為各方所接受的解決方案,最大程度地凝聚起社會共識,從而在法治的軌道上規范社會行為、調節社會關系,平衡社會利益、化解社會矛盾,實現以良法促發展、保善治的目標。

解決經驗不足、人才短缺的客觀需要。濰坊是從2015年8月開始行使地方立法權,與上級和國務院較大市相比,立法工作起步晚、開展時間短,在客觀上存在著立法經驗不足,立法人才不多,相關體制機制亟待建立完善等問題。建立立法智庫,可以充分利用黨政、社會資源在法學理論研究和實務操作領域的優勢,在立法人才的培養上獲得很好的支持,對于滿足立法決策和制度設計上的專業性要求,也有一定程度的幫助,是發揮設區市立法后發優勢、實現立法“拿來主義”的有益探索,也是加快經驗積累和人才成長,迅速打開立法工作局面的客觀需要。

主要做法

聘請市人大常委會立法咨詢專家。2015年6月18日,市十六屆人大常委會第42次主任會議通過了《濰坊市人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規定》,提出“根據本市地方立法對專家咨詢工作的需求,按照專業門類均衡、知識結構合理、人員規模適度的原則,建立立法咨詢專家組”,“專家聘期從頒發聘書之日起開始,聘期三年”。2015年11月3日,市人大常委會召開立法咨詢專家聘任儀式暨立法工作座談會,按照地方立法的權限范圍和實際需求,從大專院校、科研院所、律師中介機構和市直有關部門選聘了23名專業人士組成了市人大常委會立法咨詢專家組。市人大常委會法工委根據專家履職檔案的記錄,按照參加一次活動500元的標準,每年年終給予相應的報酬。2019年1月17日,市十七屆人大法制委員會舉行第八次全體會議暨第二屆市人大常委會立法咨詢專家組成員聘任儀式,聘請專家26名。

立法咨詢專家的選聘堅持實用第一、兼顧代表性的原則,根據第一屆專家履職情況和效果,在第二屆選聘時注重吸收履職積極、建議較多領域的專家,從上圖可以看出律師類專家(由3人增加為8人,比例由13%上升為30.8%)和高校教師類專家(由4人增加為6人,比例由17.4%上升為23.1%)比重有所增長,而公檢法類專家則有所減少。

建立市人大常委會地方立法研究服務基地。2016年4月19日,市十六屆人大常委會第51次主任會議通過了《濰坊市人大常委會地方立法研究服務基地管理辦法》,決定依托濰坊醫學院、濰坊學院、山東求是和信律師事務所建立地方立法研究服務基地。2016年5月6日,市人大常委會舉行地方立法研究服務基地授牌儀式,與三家單位簽訂服務協議并授牌。根據主任會議的決定,市人大常委會分別給予三家立法基地承辦單位10萬元的啟動資金,并在今后的合作中按照一事一議的原則委托基地開展立法服務,支付相應的報酬。各立法基地于每年的一月份向市人大常委會報告上一年度的工作情況,包括已完成項目的情況、未完成項目的進展情況以及經費使用情況等。

與西南政法大學開展地方立法校地合作。按照市人大常委會主任會議關于加強與高層次法學人才對接,借力高等院校智力優勢支持地方立法工作的要求,市人大常委會法工委在前期考察調研的基礎上,在報經主任會議研究決定后,與西南政法大學就地方立法開展校地合作進行了磋商,并于2017年11月24日,代表市人大常委會與西南政法大學舉行地方立法合作協議簽約儀式。根據協議約定,雙方將在地方立法、人才培養、法治教育等方面進行全方位合作,并按照一事一議的原則支付相關報酬。

與山東省委黨??沽⒎ń萄薪渙骱獻?。2018年1月22日,山東省委黨校授予市人大常委會法工委“中共山東省委黨校教研基地”稱號,就加強地方立法的理論研究和實踐交流等課題進行了溝通交流,雙方約定由省委黨校選派教師來濰主講法制講座,由市人大常委會法工委派員根據省委黨校的要求,不定期與黨校教師團隊開展地方立法經驗總結和實踐探索交流座談,開展合作。省委黨校副校長魏恩政、市人大常委會副主任范福生、市委黨校常務副校長丁志偉出席儀式并致辭。

委托其他法律中介機構開展論證評估。除以上合作形式外,市人大常委會法工委還根據工作需要,與山東鳶都英合律師事務所、濰坊政和法制服務中心兩家法律中介機構開展了法規項目的評估和論證合作,并支付了相應的報酬。

工作成效

在三年多的地方立法實踐中,以立法咨詢專家組、立法基地、院?;溝任槌傻牧⒎ㄖ強?,積極參與濰坊市立法工作,從專業領域、立法技術、人才培養等方面,提供智力支持和人才保障,取得了很好的效果。

提出法規草案修改建議。制定地方性法規是地方立法的首要任務。從擁有地方立法權以來,濰坊市人大常委會先后制定頒布了7部地方性法規。為保證立法的科學性,提高法規質量,市人大常委會法工委在提出較為成熟的法規草案后(一般是在市人大常委會會議一審或二審后),要將法規草案遞交立法智庫征求修改意見。一是送市人大常委會立法咨詢專家征求意見。根據法規規定事項所涉的主要領域,選取部分專業對口的立法咨詢專家,將法規草案送交其提出修改意見。據統計,三年多來先后共收到21人次57條修改意見。二是委托立法基地征求意見。將法規草案送三家立法基地,由其按照專業對口的原則,將草案送院校相關專業或領域的教師、律師提出修改意見。三年多來先后收到三家立法基地36條修改意見。三是委托西南政法大學提出專業修改意見。按照一事一議的原則,由市人大常委會法工委與西南政法大學簽訂法規(草案)修改協議,由西南政法大學組織專家團隊提出書面修改建議。截至目前,先后已就《濰坊市青州古城?;ぬ趵ú蒞福泛汀段皇謝嵴掛蕩俳趵ú蒞福誹岢魴薷慕ㄒ?。

開展法規項目的論證與評估??蒲?、準確的選擇法規項目是五年立法規劃和每年立法計劃擬定工作的重要組成部分,而其實現前提就是扎實、深入的法規項目論證與評估工作。除此之外,隨著濰坊市地方立法項目儲備庫建設工作的逐次展開,需要進行研究論證的法規項目已不再局限于每年立法計劃的范圍,越來越多的法規項目論證工作量多面廣,迫切需要立法智庫的支持和幫助。從目前來看,至少從量上分析,這方面的合作已經成為立法智庫的重要作用所在。

進行立法業務教育培訓。發揮法學理論研究和教育資源優勢,對濰坊市從事地方立法及其相關業務的工作人員進行教育培訓,是濰坊市地方立法智庫承擔的重要職責,對于短時期內快速提升全市地方立法工作水平、加強立法知識儲備和人才隊伍建設具有重要作用。一是“請進來”,由立法智庫單位派員來濰舉辦講座。2017年12月8日,邀請校地合作單位西南政法大學教授徐以祥以“地方環境立法的問題和對策”為題舉辦市十七屆人大常委會第二次法制講座。2018年3月27日,邀請山東省委黨校教授王慶德以“弘揚憲法精神 推進依憲治國”為題舉辦全市領導干部憲法輔導報告會暨市十七屆人大常委會第三次法制講座。二是“走出去”,利用立法智庫平臺開展立法業務學習培訓。2018年5月6日至12日,在重慶地方立法校地合作單位西南政法大學舉辦全市立法和備案審查工作培訓班,對市、縣兩級人大及其常委會以及有關方面的從事立法工作的人員64人進行專題培訓。除此之外,按照約定,在立法智庫單位舉辦立法課題的研討座談活動時,都要來函邀請濰坊市地方立法工作機構派員前往參加,3年多來,市人大常委會法工委先后有7次23人參加該項學習培訓活動。

濰坊市地方立法智庫建設經過三年多來的實踐,取得了一些成果。在推進這項工作的過程中,有以下幾點啟示:

制度建設是立法智庫實現規范化、契約式管理的基石。制度是管理的根本。在推行立法智庫建設的過程中,市人大常委會十分重視加強智庫的相關制度建設,先后制定出臺了《濰坊市人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規定》《濰坊市人大常委會地方立法研究服務基地管理辦法》《濰坊市人大常委會立法評估辦法》《濰坊市人大常委會立法論證辦法》等制度,這些制度為立法智庫的運行提供了基本遵循,為常委會立法工作機構開展日常管理提供了政策依據,對實現立法智庫的規范化、契約式管理具有重要作用。同時,也應當指出,制度是管長遠的,但并不是一成不變的,立法者應當根據現實需要不斷修補完善已經出臺的制度,對一些暫時拿不準、處于探索中、尚未制定制度予以規范的工作,比如校地合作工作,要在經驗成熟時及時制定相關制度,確認鞏固已經取得的成果,規范指導今后的管理。

既要“放手使用”,又不能“撒手不管”。對立法智庫的使用,應當堅持“放手使用”的原則,即市人大常委會立法工作機構負責出題目、明方向、把進度,對于方案的擬定和實施、任務的具體承擔乃至數據、結論的給出,均由立法智庫獨立自主完成,立法工作機構不作干涉,以保證充分發揮立法智庫的積極性、主動性和相關數據、結論的客觀性、可參考性。同時,也必須明確,這種“放手使用”是有限度的放手,是在人大主導下的使用,不能“撒手不管”,這是由立法智庫以立法者需求為導向提供服務的“參謀”屬性所決定。一般來說,立法智庫提供的服務都是圍繞一部地方性法規中的某一項制度設計或條款進行的論證、研究和修改,或者是對法規項目制定的必要性和可行性進行的一般研究和論證,是從屬于立法機構的立法活動的。從已有的情況來看,立法智庫還不能獨立擔當起地方性法規起草者的角色和職能,那種完全將一部法規的起草委托立法智庫負責的做法在現實中效果并不好,撒手不管、只問結果式的使用并不適用于地方性法規的制定工作。

合作形式可以進一步豐富。對照省外經驗做法,地方立法工作機構與高等院校等智庫之間的合作除了立法咨詢、教育培訓這兩大領域外,還在干部的培養使用方面有所涉及。以上海、重慶等地為例,其高等院校法學院系負責人已經實現了與地方人大常委會立法工作機構負責人的干部交流使用,縣級以下地方立法機構干部大多有在高等院校法學院系掛職或任職的經歷。這種合作形式,可以使立法機構與立法智庫成員單位之間更加熟悉、了解,立法者可以提高自身的理論素養和研究水平,智庫成員單位可以對立法流程有切身的了解和體會,方便雙方的深入密切合作。

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